人民调解是一项具有中国特色，是我国宪法所确认的法律制度，是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。半个多世纪以来，人民调解制度以其自愿协商性、过程相对保密性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要作用。然而，随着改革开放的不断深入，市场经济的建立和发展，各种利益关系的调整，社会各阶层矛盾的层出不穷，大量新情况、新问题不断涌现，新时期人民调解工作面临着新的压力和挑战。人民调解工作如何适应改革发展大局的需要，如何按照科学发展观的要求实现全面协调、可持续发展，如何进一步发挥“第一道防线”作用，为创造平安和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境作出新贡献，这些亟待我们去深入思考和仔细探究。

    近期，按照深入学习实践科学发展观活动的要求，笔者对乡镇各类社会矛盾纠纷进行了专题调研，进行了深思分析。

一、当前社会矛盾纠纷的特点分析

    近年来，随着经济社会的不断发展，各种利益关系发生了重大调整，社会矛盾纠纷主要呈现“四多”新特点：

    （一）群体性纠纷增多。在农村，因干部作风不民主、行为不廉洁、办事不公道、财务不公开等问题，引发了群体性事件的发生；在城镇，随着移民搬迁和城镇化建设步伐的加快，因有关移民政策兑现难、居民生计难、基础设施配套难，企业职工下岗分流难，城镇居民就业难，导致集体上访案件增多。仅2008年，全县就发生群体性纠纷21件1000余人次。这些矛盾纠纷若不能及时妥善化解，势必留下新的不稳定因素，影响经济社会发展。

    （二）民间利益纠纷增多。随着市场经济的发展，人与人之间各种利益关系的冲突明显增多：因不讲诚信或书面达成的借贷协议要素不全而形成的借贷纠纷，因在生产经营中合伙人之间相互猜疑、任意处置财物或退伙而形成的合伙纠纷，因合同履行过程中售物支付、款项交割或其他原因而发生的合同纠纷，因房屋买卖产权过户税契不具备出卖主体等发生的纠纷，春耕季节农村因水流对农作物损失而发生的争田梗地角、争水、争地纠纷渐多。仅2008年，这类纠纷占社会矛盾纠纷总量的30%。

    （三）家庭婚姻纠纷增多。因受市场经济的负面影响，一部分人的人生观、价值观发生倾斜，道德滑坡，赡养老人、家庭婚姻、抚养子女等纠纷日益显现。仅2008年，我县共发生赡养纠纷589件，占纠纷总量的22%；由于长期外出务工或喜新厌旧、第三者插足等原因引起的婚姻纠纷462件，占纠纷总量的17%。因离婚后不抚养自己的子女，而导致子女要求父母尽抚养义务的纠纷274件，占纠纷总量的11%。这类纠纷调解难度大，且极易反复，稍有不慎，极易导致民刑事案件发生。

    （四）易激化型纠纷增多。由于极少数群众文化素质、道德水平及法律意识差，发生了纠纷不寻求法律途径解决，而是以牙还牙，以暴致暴、以恶对恶，不择手段实施报复，从而导致“民转刑”案件的发生。去年就因此发生这类刑事案件15件。

二、人民调解工作及存在的主要困难和问题

    面对新形势下社会矛盾纠纷呈现出的新特点、新趋势，各级司法行政机关和基层人民调解组织在当地党委、政府的领导和人民法院的指导下，做了大量深入细致、卓有成效的工作，人民调解组织网络更加健全，队伍素质明显提高，工作范围不断拓宽，制度体系基本成型，人民调解作用日益突显。目前，我县共有各类人民调解组织404个，有调解人员2256名。其中，村民调委会292个，社区（居民）调委会35个，企业事业单位调委会2个，区域性、行业性调委会1个。2008年，共受理调解纠纷6894件，调解成功6836件，防止“民转刑”205件，461人，调解率达100％，成功率达96.9％，有力地维护了社会平安稳定，促进了经济平稳快速发展。

    在肯定成绩的同时，当前人民调解工作也存在不少困难和问题，主要体现在五个方面。

    （一）组织机构建立但不健全。根据司法部颁布的《人民调解若干规定》，人民调解组织有四种形式：一是农村村民委员会、城镇(社区)居民委员会设立的人民调解委员会；二是乡镇、街道设立的人民调解委员会；三是企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；四是根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。接受调查的6个乡镇应建乡镇调委会6个，已发文成立的6个，工作在正常开展；应建村（社区）调委会17个，已成立17个，但仅有10个村（社区）可以从办公室墙上得到印证，而调解委员会、调解员的名册只有3个村（社区）可以准确提供，无牌、无章的4个；无相对固定办公室的11个，有纠纷登记的3个，文书案卷几乎都没有归档。17个村（社区）应设172个调解小组，唯有××镇××村有调解小组及成员明细表，其它村（社区）只能是口头说明，称调解小组就是村民小组长兼任，社区就是楼栋（小组）的纠纷信息员，村民小组长和纠纷信息员混同于调解小组。调解组织网络中存在不少的“断层”与“空档”。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会应选举产生，但执行中走样。调查的17个村（社区）没有一个调解委员会是经过专门选举产生，混同于村委会、村党支部换届选举中设立。

    （二）调解员数量较大素质偏低。全县各类人民调解组织404个，调解员2256人，是全县在编法官人数的31倍。其中60岁以上245人，占16%，初中以下文化1087人，占49 %。其中，接受调查的9个村（社区）调解员，共有532人，其中50-60岁 295人，占17 %；60岁以上420人，占 24 %；初中以下文化658人，占38 %；文盲或半文盲173人，占10 %；大专以上文化18人，仅占1 %；具备法律知识或经过专业培训的138人，占8 %。年龄偏大、文化偏低、缺乏创新精神，是调解员队伍的主要问题，工作力不从心，效果事与愿违。新时期人民内部矛盾具有多样性、复杂性、群体性等特点，客观上要求调解员必须具有良好的身体素质、文化素质、法律素质与调解业务素质。否则，调解工作效果难以得到保证，调解工作潜能难以发挥，难以适应新形势要求。

    (三)调解主任有其名但无其实。从统计情况看，404个调解委员会中专职调解主任278人，占48%。从接受调查的17个村（社区）看，调解主任全部是兼任，占100%，其中有3个村（社区）由村（社区）支部书记兼任，占33 %，由村（社区）小组干部兼任1人，占10 %。表面上看，调解主任的力量很强，而实际工作中恰恰相反。村（社区）干部担任的职务多，工作任务十分繁重，难以将主要精力用在调解工作上。大部分村（社区）两委干部兼任调解委员会主任的同时兼任了其他职务，一肩挑数担，调解主任履职效果可想而知。

    (四)调解经费有规定但执行很尴尬。通过调研了解到一个调委员会一年的正常开支至少需5000元。支出项目有调解员的工资、调解小组长和调解信息员的误工补贴、调解人员的培训费、调委会的办公费以及调解工作的调查、取证等项经费开支。如果要加强调委会内务规范化建设，构筑纵向到底，横向到边的纵横交织的立体化网络格局只能是一厢情愿，纸上谈兵。

    (五)业务工作有继承但缺乏创新。走访调研中的调委会中，没有一个能全面、准确表述人民调解性质、作用、任务与要求，绝大部分调解员仍然沿袭旧的模式，遵循儒家“和为贵、礼为贤”的理念，纠纷发生后，劝说双方当事人大事化小，小事化了，以和为贵，折中处理，对于新形势下人民调解工作没有与时俱进，缺乏开拓创新，对于现阶段人民调解制度知之甚少。基层司法所负责指导与管理人民调解的司法所与司法员对新的人民调解制度也存在认识上不清，概念上混杂，导致指导上不到位，出现了跟不上形势、难以适应新要求的情况。

三、创新发展新时期人民调解工的若干对策

    （一）进一步加强组织领导，强化思想认识。实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法，成为社会治安综合治理、维护社会稳定和服务平安建设的一支重要力量。为此，人民调解工作只能加强，不能削弱。要加强领导，建立完善人民调解工作指导委员会，具体负责人民调解工作的指导协调、考核督促；把人民调解工作列入重要议事日程，纳入对村（社区）委的工作考核目标，做到人民调解工作组织领导到位、工作落实到位、经费预算到位。要形成合力，加强同基层法庭、派出所、信访、安全、综治等相关部门的协调，构建“六位一体”工作格局，形成预防化解矛盾纠纷的合力。要强化督查，把人民调解工作纳入社会治安综合治理的总体规划，作为“一票否决”的重要内容，同部署、同落实、同检查、同考核、同奖惩。

    （二）进一步加强队伍建设，规范制度管理。认真推行人民调解员聘任制，采取向社会公开招聘、民主推荐、竞争上岗等办法，把那些懂法律、有专长、文化程度较高又热心于人民调解工作的志愿者，吸收到人民调解队伍中来。要认真贯彻执行中、市、县《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，集中时间对现有调解组织进行全面整顿，对软弱涣散的调解组织进行调整。要按照规范化建设的要求，在各级调委会全面实现“六统一、五有、四制、三表”，设立规范化的调解室，悬挂司法部统一的标识，调解员实行持证上岗制度。要结合新时期人民调解调解工作的实际，建立健全纠纷预测、纠纷排查、纠纷调处、领导包案和回访等制度，进一步规范调解的工作方式、工作程序和工作纪律，增强调解程序的公正性，提高调解工作的水平和公信力。

    （三）进一步强化舆论宣传，营造浓厚氛围。充分发挥广播、电视、网络、报纸等新闻媒体的职能作用，加强对人民调解目的意义、模范事迹以及调解案例的宣传，引起全社会的关注和重视。要多角度进行深度宣传报道，提高群众对人民调解的知晓率，形成齐抓共管的舆论氛围，在建立健全纠纷排查四级网络的基础上，通过调解对象的现身说法，使广大群众都能形成“有困难、有纠纷先找调委会”的观念。

    （四）进一步强化教育培训，提高整体素质。要通过以会代训等形式，聘请律师、法官或合同管理人员对调解员进行业务授课，组织调解员学习人民调解工作经常适用的《民法通则》、《婚姻法》等法律法规，不断提高依法调解水平。人民法院在审理案件过程中，要选择典型案件组织人民调解员旁听，使人民调解员能够掌握人民调解工作常用的法律、法规和工作技能，熟练制作人民调解文书。

    （五）进一步建立衔接机制，发挥指导作用。要加强人民调解工作与人民法院审判制度相衔接的机制，形成两者之间的互动关系。人民法院在立案前，可对当事人的案件进行讼前指导，告知人民调解的优势与诉讼风险，正确引导当事人采用人民调解这种省时、省力、省钱、节约社会公共资源的纠纷解决方式。法院在审理案件过程中，遇有调解可能性的，亦可征求当事人意见，邀请人民调解委员会协助调解。

    （六）进一步创新工作方法，确保调解实效。要坚持“调防结合、以防为主”的方针，建立健全纠纷预警机制，建立健全乡镇调解委员会、村（社区）调解委员会、村（居）民调解小组、纠纷信息员四级纠纷排查调解网络。要经常开展民间纠纷大排查和专项治理活动，认真分析当前民间纠纷发生的特点、规律和趋势，进一步增强对民间纠纷发生的预测、控制能力。要树立服务意识，掌握调解技巧，针对不同的当事人的不同特点，采取不同的方式和方法，做到因事制宜、因人制宜。要做好调解回访，巩固调解成果，确保调解实效。

    （七）进一步落实工作经费，提供经费保障。各级各部门要按照市、县有关文件要求，切实加大对人民调解工作经费的投入，将人民调解工作经费纳入财政预算，做到专款专用；要千方百计地筹措经费，解决好人民调解员的工作报酬，解除后顾之忧，调动调解人员的工作积极性。

                    （丰都县司法局通讯员   石大勇）