文/唐仕龙  陈鱼乐

    20多年普法工作是伴随着国家政治体制改革的不断深入和经济建设的不断发展而逐步开展起来并深入人心的。自“一五”普法以来，法制宣传教育工作在推动我国政治、经济、文化和社会各项事业的发展中发挥了重要作用，并为构建和谐社会发挥着法治保障作用。但是，我们应当清醒地看到，普法教育与我国快速发展的经济、与人民群众对法治的期盼还有很大的差距。诸如普法教育运行机制、评估体系、保障体系以及针对性、实效性等方面还存在许多问题。本文就当前普法工作中存在的问题以及如何搞好第六个五年普法教育陈一管之见。

一、当前普法工作中存在的问题

    （一）认识问题。我国的普法教育通过20多年的努力，基本形成了党委领导、政府实施、人大监督、全社会共同参与的格局，普法教育渗透到了社会的各个领域。但是，在实际工作中，领导重视不够、相关部门责任不明、主管部门工作不到位等问题十分突出，致使普法教育工作质量不高，针对性和实效性不强。一是工作敷衍应付，认为普法工作是软指标，无非是闭门造车，对经济社会发展没有直接因果关系，  平时大多停留在依样画葫芦，转发一下上面的文件，偶尔上街搞一下宣传咨询，散发一些宣传资料，临到检查时东拼西凑补资料，加班加点搞突击，工作流于形式，敷衍应付现象比较突出。二是相关部门责任不明，认为普法工作就是司法行政和普法办的工作，该怎么抓，抓得好与坏与己无关，仅靠司法行政机关和普法办单打独斗难免孤掌难鸣，致使普法工作形不成合力。三是普法工作口头上重要、行动上次要、忙起来不要。少数单位和部门认为普法工作与政绩考核和提拔晋级无关，抓好抓坏没有影响，平时无非是在会上强调一下，会后很少过问，既不研究部署，也不给予支持，放任自流，使普法工作在一些地方成为摆设。

    （二）体制问题。一是管理体制不顺。普法工作虽然在各级均设有领导小组（组长、副组长由党委、人大、政府、政协领导担任，成员包括各级党委、政府组成部门的负责同志）。按理说，普法工作毫无疑问属于各级党委、政府的一项重要工作职能，普法办应该是党委、政府的一个综合协调部门，但事实并非如此，普法办从中央到地方，均为临时机构，且各级五花八门，或称法建办、或称普法办、或称依法治理办，绝大多数设在各级司法行政机关。如此一来，将普法办这样一个应该是具有综合协调职能的部门变成了司法局的一个内设机构，普法工作也由此成为司法局的一项职能。而让司法局去协调同级党委政府的其它部门开展工作，难度可想而知，因为司法行政部门本身不是一个综合协调部门，从而在客观上削弱普法工作的力度。二是评估体系不健全。“四五”、“五五”普法的实践经验表明：一个地方普法工作卓有成效的，一定是考核评估体系相对健全的。但在很多地方，由于普法工作在一些主要领导心目中认为是司法局的工作，加之司法局职能的空泛，导致领导在制定综合目标考核时难以将普法工作纳入其中。即使偶尔将普法工作列入综合目标考核内容，也很难持之以恒。普法工作的考核评估仅仅停留在司法局或普法办的常规性督促检查上，对一些单位和地方来讲，这种检查无关痛痒，无非是例行公事，走走过场，久而久之，对普法工作无所谓和消极应付的态度油然而生。三是运行机制无保障。一项工作，特别是普法教育工作，作为一项系统性、长期性的工作，没有一套健全的保障机制，仅靠个别部门通过日常工作手段去推进，其效果可想而知，普法工作目前的现状是既没有成型的法律法规这样的“尚方宝剑”作保障，又没有普法工作的刚性机制，长期处于一种“没有权和钱，全靠嘴巴甜”的状况，很难形成政府主导、社会参与、各部门联动的运行机制。

    （三）保障问题。在经费保障方面，虽然从中央到地方各级财政逐年加大了对普法工作的投入，目前各级普法工作经费基本得到了保障，但与经济发展形势和工作任务要求极不适应，普法工作开展受经费因素的制约仍然存在。

    （四）动力问题。普法工作缺乏必要的动力，使很多工作流于形式。一是普法工作对一个地方经济社会发展的影响不能产生立竿见影的效果，这就使一些追求短期效应和政绩的领导对此不太重视。二是各级制定的普法工作考核指标过于繁琐，部分内容不太符合基层实际，操作性不强，让基层无所适从。

    （五）实效性问题。普法工作从“一五”到“五五”历经20多年，但在实践中，对“怎样普”、“普什么”等一些最基本的问题仍很模糊。将普法宣传工作混同于一般的社会宣传工作，只注重社会造势，做表面文章，在开展社会法制宣传活动时，注重上街、标语等不切实际的渲染及走走过场。在举办法制讲座时，或是照本宣科，或是以专家、权威的口吻进行讲解，致使普法教育工作实效性大打折扣。

二、解决问题的对策思考

    鉴于当前普法工作中存在的诸多问题，为了扎实地将普法教育工作引向深入，推动工作创新和发展，笔者认为有以下措施可鉴：

    （一）健全管理体制是做好普法教育工作的关键之举

    必须清醒地看到，现行的管理体制是制约普法教育工作进一步开展的重要因素。要从根本上改变，使普法工作实现新的跨越和质的发展，就必须大刀阔斧对编制、人员、经费，机构设置等现行管理体制进行改变，注入新的活力，全面强化普法机构的职能，提升普法机构的规格，充分发挥其综合协调和督促指导作用，使普法办事机构成为普法工作强有力的“参谋部”和“作战部”。建议从中央到乡四级设立“法治建设委员会”（简称法建委），“法建委”下设“法建办”，履行普法依法治理工作，“法建办”挂靠在司法行政机关，独立行使工作职权。全国法建办应受“法建委”或国务院的委托，定期向全国人大报告普法依法治理工作，形成工作报告制度。建立健全领导、指挥、监督、评估、奖惩制度，负责中央各部委、国务院各组成部门、各省（市）普法依法治理工作的领导、指挥、监督、评估、奖惩。从中央到基层乡（镇），照此制度，一以贯之。从下到上，一级对一级负责，形成坚持坚强有力的领导管理体制。

    （二）加强立法是规范运行机制的坚强保障

    全国“二五”普法后，到“四五”普法期间，有部分省（市）出台了《法制宣传教育条例》，这不能不说是一个进步。可是党中央、国务院从“一五”普法到“五五”即将结束的20多年里，除了党中央有五年普法决定，全国人大有五年普法教育决议外，没有出台《全国法治宣传教育条例》。由于没有法律法规赋权，从上到下的普法依法治理等法治建设工作运行机制缺失，全国各地花样百出，名称不统一、制度不健全、运作不规范，真是同拿一把号，各吹各的调。建议立法机关着手准备出台《普法依法治理法》或《条例》，将普法依法治理等法治建设工作的职能职责、领导体制、工作机制、评估体系、奖惩制度从法规的层面予以设定，从法律上确定党对普法教育工作的领导地位，强化人大对普法依法治理工作的监督作用。并通过法律制度来构建地区、部门、单位和个人的责任体系，真正做到“千斤重担大家挑，人人头上有指标”。

    国家先出台《普法依法治理条例》，各省、自治区、直辖市，直到区（县）、乡（镇）党政，中央各部委，根据统一立法的精神，再结合实际建立完善的制度规范，从制度的层面上规范普法的领导体制、组织建设、职能分工、保障机制等多个方面分解职能，明确任务。在此基础上，充分借鉴综合治理、安全稳定等工作的成功模式，齐抓共管，各尽其职，形成合力。

    （三）建立有力的评估奖惩体系，纳入综合目标考核是深入抓好普法依法治理工作的根本举措

    为什么综合治理、人口与计划生育、安全稳定工作从上到下，都很重视，就因为评估奖惩体系健全，各级党委政府均十分重视综合考核这个指挥棒。所以，要使普法依法治理工作真抓实干，抓紧抓好，抓出真成效，必须避免目前存在的“光打雷不下雨”，一般性检查过多、效果不理想等检查不力现象，从中央到省、到县、到乡（镇），必须层层建立健全普法依法治理工作评估奖惩体系，并将此项工作纳入对下级党政、同级党群机关、政府组成部门、司法机关全年工作综合目标考核内容，其政绩量化考核应占一定比例，与经济工作等重点目标考核同步进行，由上级或同级党委政府对成绩突出的予以奖励，对工作较差的予以惩罚。同时，在制定具体的普法工作目标量化考核方案时，应充分考虑基层的工作现状和实际，可操作性和可行性，要侧重基础保障、具体活动、效果措施等硬性任务，尽量减少软性指标，避免考核方案的繁琐，防止基层为迎检突击编软件和疲于应付等现象。

    （四）增强普法教育的针对性、实效性和趣味性，是普法工作持之以恒的内在动力

    普法工作是一项系统性、长期性工作，在具体工作中，如何将普法工作做实，提高普法工作的针对性、实效性，各地均有不同的偿试。“法律八进”以及重庆广泛开展的“百千万普法示范工程”建设等活动在推动普法工作向纵深发展中起到十分重要的作用，为下一步普法工作的深入开展探索了一些有益经验。为使普法工作具有可持续性，笔者建议，“六五”普法应着重在针对性、实效性上下功夫：

    一是通过参与法治实践来普法，形成普法与法治实践的互动。要真正提高公民法律意识、法律素质，仅靠普法宣传是远远不够的，仅靠空洞的说教、单纯的灌输，也难以使人民相信法律。实践证明，法治国家的实践本身就是最好的普法活动，广大民众通过参与立法、司法、执法活动通过在自己的工作和生活当中实际的行使民主权利、监督权利，培养对法律的兴趣，从而使“要我学法”转变为“我要学法”，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。

    二是以提高公务员的依法行政能力为重要目标。具体可在行政执法机关中以打造权力阳光工程，推行行政执法责任制为载体，建立起一套行之有效的责、权、利相统一的执法责任机制，通过法治化实践活动提高公务员的依法执政能力。

    三是大力发展和提高法制文化的生产力。要充分发挥现代大众传媒的优势，做大做强法制文化产业，提高法制文化的生产力。

    四是采取多种形式，开展企业农村普法，以增强普法教育的趣味性。只有多种形式的普法宣传教育，才能适应新时期广大普法对象的需要。党委领导、政府主导、部门联动、社会参与的普法教育应是多元化的。因此要充分利用互联网、手机短信、数字电视、法治学校、法律宣讲团、法治文艺宣传队等多种平台，及时传播法律知识。通过采用法治节目、法治故事、法治灯迷、法治对联、法治书画展、法治贺礼等工人农民喜闻乐见的形式，进行丰富多彩的法治宣传。通过民间艺人编排法治小戏，组织法治电影播放、开设法治讲台、利用工人农民法治文化广场，联合电视台、文工团或文化馆组织法治文艺汇演节目，切实增强普法教育的趣味性。也唯有如此，才能发挥普法教育的长效机制作用，增强其实效性。

    五是建立法律资格考试制度，以此推进依法行政、公正司法工作，增强其针对性和实效性。行政执法人员，必须经过岗前法律知识培训，参加执法资格考试合格后，才能履行行政执法职能职责。

    事业人员晋升职称的，也应将法律知识作为必考内容。只有这样，才能引起事业人员的重视。如会计应考会计法、统计法、审计法知识；教师应考教师法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等方面的知识。

    各级党群机关、行政机关、司法机关、事业单位的正、副职领导甚至班子成员，均应参加任前法律资格考试。无论是人大任命的，还是党委、政府、政协任命的，都应统一由各级法建办组织考试。之后，将考试结果（合格）分别报给党委、人大、政府、政协领导机关，凭合格成绩予以任命。对不合格的给予一次补考机会，如经补考仍不合格者，不予任免。坚持普法教育的长效性、实效性并重，就不会落空。

  作者系重庆市石柱县司法局正、副局长