环境公益诉讼的春天到了吗
法治周末记者 蒲晓磊
2014年10月20日，贵州省毕节市金沙县检察院将县环保局起诉到遵义仁怀市法院，理由是“环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业。”7日后，仁怀市法院决定立案受理。
1月1日，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，在新环保法实施第一天被福建省南平市中级人民法院立案受理。
1月6日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。
“官告官”的行政环境公益诉讼立案、新环保法实施当天的民事环境公益诉讼立案、《解释》出台……一个个利好消息，让人们对环境公益诉讼的开展有了更多的期待。“对环保社会力量参与环境保护的需要，现在是空前的明确和强烈，环境公益诉讼的案例也会快速的增长。”环保部政策研究中心主任夏光表示。
在中国政法大学民商经济法学院副教授胡静看来，《解释》将环保法的一些规定进行了细化，有利于破解环境公益诉讼中的“立案难”难题。
“新民诉法的第五十五条因为规定太过原则而无法操作，法院一直在等待司法解释的出台。规定更加细化的《解释》将会使法院在案件的受理、审理等环节都更为积极。”胡静对法治周末记者说。
检察院频现环境公益诉讼
“官告官”的行政环境公益诉讼，起因于去年的一起排污费的“缴纳难”。
位于贵州省西北部的金沙县，得益于独特的矿产资源优势，当地GDP也因此水涨船高，新建楼盘比比皆是。位于金沙县古韵广场的宏圆大厦就是其中之一，20多层的高楼已基本完工。
然而，大楼施工期间，夜间的噪音给周围居民带来了不小的痛苦，不少家里有小孩的居民都搬离此处。
头疼的不止是周围的居民。
“环保局两次向施工方佳乐公司发出缴纳噪音污染费的通知书，但由于楼盘卖不掉，他们一直拖欠缴纳噪音排污费。”金沙县环保局局长秦蓁头疼地说。
2014年9月，金沙县检察院审查环境执法相关材料过程中发现，佳乐公司修建宏圆大厦时，欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费121520元，于是立即要求县环保局依法履职。10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的噪音排污费。
“虽然已经缴纳排污费，但佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为依法应当受到处罚。”金沙县检察院检察长肖莉红认为，金沙县环保局未按规定对佳乐公司逾期缴纳排污费行为进行处罚，存在履职不到位。
去年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。
仁怀市法院经审查后立案受理并向金沙县环保局依法送达了相关法律文书。
“过去都是我们将污染企业告上法庭，真没想到这次被检察院推上被告席。”秦蓁说，收到法院应诉通知书让他感到很意外。
从媒体报道中可以发现，检察院的身影开始频繁地出现在环境公益诉讼中。
2014年12月4日，江苏省高院环保法庭对江苏常隆农化有限公司等6家公司涉嫌污染环境的公益诉讼二审进行公开开庭审理。江苏省检察院副检察长邵建东出庭支持起诉。
今年1月1日，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，请求法院责令4被告依法承担相应民事责任，被福建省南平市中级人民法院立案受理。中国政法大学环境资源法研究和服务中心是该案的支持起诉单位，同时作为支持起诉单位的还有福建省南平市人民检察院。
肖莉红认为，只有在监督手段上下功夫，创新监督方式，才能使检察机关法律监督更加有所作为，行政公益诉讼就是促进依法行政的一条有效途径。
毕节市人民检察院民事行政检察处、生态环境保护检察处副处长郭布红表示，通过检察机关强有力的法律监督，增强行政机关依法行政的主动性和时效性，可以及时帮助挽回国有资金流失，切实维护社会公共利益不受非法侵犯，避免造成严重的损害后果。
多个难题或将破解
中国政法大学环境资源法研究和服务中心吴安心律师对法治周末记者表示，环境民事公益诉讼一直有着“两难一险”的困境：
一是原告开展环境民事公益诉讼项目资金保障难。环境民事公益诉讼周期长，原告如不能得到持续的项目资金支持，无法坚持完成诉讼。
二是损害评估鉴定费用高。原告在诉讼项目资金支持之外，另需损害评估鉴定专项资金支持。
三是判决得不到执行的风险。如被告无力赔偿申请破产清算。损害评估鉴定费用高昂只是制约公益诉讼发展的一个重要因素。
除此之外，“立案难”成为人们提起环境公益诉讼的难题时说的最多的一个词。
自2013年1月1日起施行的新民事诉讼法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
在专家看来，正是这一过于原则性的规定，使得环境公益诉讼在2013年陷入了“立案难”的泥淖。
作为环保部下属的环保组织，中华环保联合会在2013年一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。“法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。”中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇对法治周末记者说。
“环境公益诉讼遇到的困境，对全国而言都是统一的，首先遇到的瓶颈就是主体资格不明确。”江苏无锡市中级人民法院环保审判庭庭长赵卫民曾对法治周末记者表示。
最高法统计数据显示，2011年至2013年，全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足3万件。这个数字比起全国法院年立案1100多万件，确实比例很低。
对于立案难问题，最高法环境资源审判庭庭长郑学林表示，新的民诉法修改颁布实施之后，有些法院确实有一些环境公益民事诉讼案件没有受理。《解释》公布之前，环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式都不明确，下级法院确实有一个不好操作的问题。
“新的《解释》公布之后，解决了这些问题，我想这类案件会有一定数量的上升。”郑学林说。
款项管理是个难题
对于即将迎来春天的环境公益诉讼而言，胜诉后的环境修复资金和服务损失等款项如何使用，仍是一件头疼的事情。
《解释》第二十四条规定：人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。
“环境修复费用和服务功能损失等款项应专款专用，不能挪作他用。环境修复资金和服务损失等款项不能交给原告，原告也没有权利要求支付这笔资金，更不能是发了工资或者是奖金。”郑学林说。
去年7月3日，最高法院在发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)中提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。
《意见》规定：将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；尚未设立基金的地方，可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。
这一主张在当时曾经被寄予了很大的期望。“这一规定有利于规范公益诉讼中的资金管理。一方面，这样管理方式下的账目比较明晰。另一方面，可以保证资金的合理使用。”北京市延庆县人民法院环保法庭助理审判员李新亮法官对法治周末记者表示。
如何使用相关款项，《解释》并没有作出更为细致的规定。
“《解释》对于款项的用途作了规定，但关于谁来使用、如何使用等方面的规定仍然欠缺，公益诉讼的效果很容易因此而打了折扣。”胡静对记者说。
“款项归属、怎样使用、谁来监督、谁来评估等一系列问题，都需要在实践中探索。”马勇对法治周末记者表示。
郑学林表示，如何使用相关款项，现在各地法院也在探索，贵阳探索设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，法院判决的钱打到这个基金或者是专户里，并保证该笔资金专款专用。无锡市设立了财政专户，专门用于环境修复，原告起诉的诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。另外，法院对环境修复费用和服务功能损失等款项也不是一判了之，判决之后对这笔资金的使用有监督和跟踪的责任。
马勇对法治周末记者表示，当前关于款项的使用主要有两种类型：将判决的赔偿款打入当地的基金中，或者存入当地专门的财政专项账户。“但无论哪种情况，这些款项基本都‘趴在账上睡觉’。”马勇无奈地说道。
对于款项使用所带来的难题，学者与实务人士也提出了破解之道。
胡静认为，可以将这些款项交给基金公司保管，在每个案件中成立一个类似临时委员会的机构，将原告、NGO成员、法官、利害关系人等相关人员纳入其中，以此来管理和监督资金的使用。
“对于个案而言，没有必要成立专门的机构来管理。环境修复了，钱花完了，这种临时性机构就解散了。在款项使用方面，可以采取支付基金公司酬劳、通过招标方式来选取清污企业等方式。这样，既能避免出现人力与财政负担，又能实现资金使用的公正。”胡静对法治周末记者说。
马勇认为，设立环境公益诉讼专项基金的方向很好，但探索之路还很长，资金的设立、审批、监管、运行等都需要合理的设计，基础性的工作还需要进一步落实。
“款项来源于司法途径，不是财政收支的来源，放入到有预算的政府财政账户上并不合适。建议将款项放入基金会，通过设立相应的监督机制和评估机制，会更好地实现公益诉讼的目的。”马勇对法治周末记者表示。
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